LA ACTUACIÓN
PROBATORIA O ETAPA PROBATORIA, PREVIA A LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES
ADMINISTRATIVAS AL COLECTIVO.
Abog. Marco Alaín Rodríguez Ríos.
Ejecutor
Coactivo
Municipalidad Provincial de
Trujillo.
Conforme en su momento lo reguló la Ley Nº 27444, desde
su entrada en vigencia en Octubre del 2001, en forma expresa y detallada, el
Procedimiento Administrativo es de tres (03) clases o tipos: a) ordinario, b) trilateral y c) sancionador; cada uno de los cuales posee su propia
finalidad, regulación, actos procesales, plazos y objetivos. Esto sin
perjuicio del Procedimiento Administrativo Disciplinario que contiene dentro de
su regulación el D. Leg. Nº 276 y el Procedimiento Administrativo de Ejecución
o también conocido como Procedimiento de Ejecución Coactiva que se encuentra
regulado por la Ley N º
26979; el mismo que se encuentra reservado para hacer cumplir las obligaciones
tributarias y no tributarias que los contribuyentes o administrados mantengan
con los entes públicos.
Así, mientras el procedimiento ordinario y el
trilateral, fueron reservados estrictamente para la atención de solicitudes del
administrado destinadas a obtener el reconocimiento de algún derecho o la
obtención de alguna autorización y para el reclamo sobre cobros en exceso en la
prestación de servicios públicos respectivamente; el procedimiento sancionador
se convirtió en el único medio mediante el cual la Administración Pública,
podía ejercer su capacidad sancionadora destinada al colectivo en general.
Capacidad sancionadora, que como facultad, tiene la
condición de ser el único mecanismo en virtud al cual se puede imponer una
sanción a un administrado (clausura de locales, erradicación de comercio,
inmovilización de bienes, etc). Por lo que su ejercicio no puede ser usado sin
límites por la Administración Pública y de acuerdo a su propios manejos
internos carentes de sustento legal; sino que se debe ceñir en forma estricta a
las normas que regulan el Procedimiento Administrativo Sancionador en la Ley Nº
27444 (Art. 229º al 237º). Procedimiento que se encuentra divido en etapas
claramente definidas, y que el tratadista peruano Juan Carlos Morón Urbina,
en gráfico denominado “flujograma del procedimiento sancionador” (instrucción),
señala como: la notificación de cargo, los descargos, la actuación probatoria y
la fórmula propuesta de resolución. [1].
Pero, ¿en
qué cual de las etapas en mención es que se genera el proceso de conocimiento
probatorio, para que se pueda concluir con una sanción administrativa?. El
tratadista español Ramón Parada, señala que . . . “iniciado el procedimiento
sancionador, la
Administración desarrollará los actos de instrucción
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud
de los cuales deba pronunciarse (...) Estos actos se realizarán de oficio por
el órgano que tramite el procedimiento . . .” [2] ; ente
organizacional conocido como “órgano de instrucción”.
Y adiciona a ello respecto a la
oportunidad en que se debe determinar, conocer y comprobar los datos, en virtud
de los cuales deba pronunciarse la Administración a través del conocido como
“órgano de resolutor” que : “en el
Procedimiento Administrativo existe la obligación de la apertura de un período
probatorio para cuando la administración no tenga por ciertos los hechos
alegados por los interesados o cuando la naturaleza del procedimiento lo exija,
como en el caso de los procedimientos sancionadores donde la regla de la
presunción de inocencia (... ) y el
principio in dubio pro administrado implica que la carga de la prueba pese
exclusivamente sobre quien acusa, de manera que la administración en su
condición de acusador es quien tiene que probar los hechos y la culpabilidad
del administrado y no éste quien ha de probar su inocencia . . .” [3]. Período probatorio que debe encontrarse
inserto dentro de la secuela de la etapa de instrucción del procedimiento
sancionador.
Y que no es otro que el
establecido por el inciso 4) del Artículo 235º de la
Ley N º 27444, que textualmente señala que:
. . . “vencido el plazo para la
presentación de descargos y/o alegatos, y con el respectivo descargo o sin él,
la autoridad que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el
examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes
para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de
sanción”; actuaciones que conforme a lo ya expuesto se insertan en la
denominada etapa o actuación probatoria.
En
tal sentido queda absolutamente claro, el hecho irrefutable de que conforme
primero a la doctrina y luego a la normatividad nacional, después del inicio
del procedimiento sancionador y previo a la expedición de la resolución final que impone una
sanción; es necesario la generación de una etapa
intermedia, denominada de “actuación probatoria” o “etapa probatoria”, que
permita que la administración, determine, conozca y compruebe los información, en
virtud de los cuales, luego se pronuncie el órgano resolutor.
Etapa que debe de respetar los plazos
y reglas contenidos en el numeral 163.1. y 163.2. del Artículo 163º de la
Ley N º 27444 que establecen que , . . . “cuando la administración no tenga por
ciertos los hechos alegados por los administrados o la naturaleza del
procedimiento lo exija [4], la entidad
dispone la actuación de prueba, siguiendo el criterio de concentración
procesal, fijando un período que para el efecto no será menor de tres días ni
mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Sólo podrá rechazar
motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando no
guarden relación con el fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios . .
.” y “ la autoridad
administrativa notifica a los administrados, con anticipación no menor de tres
días, la actuación de prueba, indicando el lugar, fecha y hora”; en razón que “el objeto de esta notificación es que el
interesado sepa cuándo se inicia la evacuación de las pruebas y tenga la
posibilidad para ejercer su derecho al control del medio de prueba. Este
derecho, le permite comparecer y participar en la actuación probatoria (por
ejemplo, preguntar a los testigos, o declarantes), oponerse a la actuación por
alguna motivación justificada (por ejemplo, si concurren en los testigos,
peritos o declarantes alguna de las causales de abstención previstas en el
artículo 88 de la Ley ),
presentar contrapruebas que considere pertienentes (por ejemplo, para rebatir
alguna declaración, etc) o presentar observaciones a la forma en que se actúa
la prueba. En nuestro ordenamiento, no existen pruebas reservadas. La ausencia
de esta notificación, afecta el debido procedimiento del administrado,
acarreando la nulidad de los hechos subsecuentes del procedimiento directamente
vinculados a la prueba, y convierte en ilícita la actuación probatoria realizada” [5].
Pero como lo menciona el viejo
aforismo costumbrista, “toda regla tiene su excepción”, y en el caso de la
actuación probatoria ello no es una excepción, para observar ello sólo basta
con dar una lectura a lo establecido en el Artículo 164º de la
Ley N º 27444, que refiere que . . .
“las entidades podrán prescindir de la actuación de pruebas cuando decidan
exclusivamente en base a los hechos planteados por las partes, si los tienen
por ciertos y congruentes para su resolución”. . . , supuesto normativo al que
hay que adicionar lo establecido en el Artículo 165º del citado cuerpo
legal respecto a que . . . “no será actuada prueba respecto de hechos
públicos o notorios, respecto de hechos alegados por las partes cuya prueba
consta en los archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con
ocasión del ejercicio de sus funciones, o sujetos a la presunción de veracidad,
sin perjuicio de su fiscalización posterior . . .”
Cabe precisar que cuando la norma
hace referencia a hechos comprobados con ocasión del ejercicio de funciones por
la administración, ello refiere a la acción de “comprobar”, inserta dentro del
trilogísmo procesal del procedimiento sancionador, (trilogimo de determinar, conocer y comprobar), la
misma que corresponde a un actuar distinto del “determinar”, en razón que
aquella hace referencia a la actuación previa al inicio del mismo, y que se
encuentra orientada a establecer con carácter preliminar si concurren
circunstancias que justifiquen el inicio del procedimiento sancionador, en
tanto que la acción de “determinar” corresponde a la fijación o precisión plena
o casi plena de un hecho dentro de la secuela probatoria inserta en un
procedimiento sancionador.
[1] MORON
URBINA, Juan Carlos; “Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General”. Gaceta Jurídica; Lima – Perú. 6ta e.d, 2007, pp.
694.
[2]
PARADA, Ramón; “Derecho Administrativo I – Parte General “. Marcial Pons
Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid – España. 13era e.d., 2002, pp
239-240.
[4] Leáse
el comentario de Ramón Parada sobre lo que se debe entender respecto ha “cuando la naturaleza del procedimiento
administrativo exige la generación de una actuación probatoria”.
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